Postupak donošenja propisa

Donošenje propisa, odnosno zakona, strategija, uredbi, odluka, rješenja i drugih akata, temeljni je instrument u ostvarivanju ciljeva i javnih politika u Republici Hrvatskoj

 

Koncept pametnog zakonodavstva

Današnji pristup zakonodavnim aktivnostima uključuje veće uključivanje zainteresirane javnosti te sagledavanje „šire slike“ u analizi troškova i koristi, kroz koncept tzv. „pametnog“ zakonodavstva. Koncept „pametnog“ zakonodavstva temelji se na konsolidaciji, kodifikaciji i pojednostavljivanju postojećeg zakonodavstva i poboljšanju kvalitete novog zakonodavstva procjenjujući gospodarske, socijalne učinke i učinke na zaštitu okoliša.

Europska komisija pojasnila je pristup "pametnog zakonodavstva" 2010. godine kao pristup u kojem nije pitanje više ili manje zakonodavstva, već ostvarivanje rezultata uz što manje prepreka. Prema Europskoj komisiji, tri su glavna obilježja "pametnog" zakonodavstva:
  • obuhvaća cijeli ciklus kreiranja javne politike - od definiranja problema i ciljeva, razrade policy opcija, izrade zakonodavnih akata, provedbe, evaluacije i revizije
  • dijeli odgovornost institucija EU i država članica
  • mišljenja onih na koje utječu zakonodavni akti imaju ključnu ulogu u »pametnom« zakonodavstvu

Za Europsku komisiju, cilj „pametnog“ zakonodavstva je izraditi i provoditi visoko kvalitetno zakonodavstvo koje se temelji na načelu supsidijarnosti i proporcionalnosti, čija izrada i provedba prati kreiranje javne politike od početka stvaranja zakonodavstva do revizije zakonodavstva.
 

Uloga Vlade

Donošenje propisa, odnosno zakona, strategija, uredbi, odluka, rješenja i drugih akata, temeljni je instrument u ostvarivanju ciljeva i javnih politika u Republici Hrvatskoj.

Vlada Republike Hrvatske kao nositelj izvršne vlasti glavni je inicijator donošenja propisa te zakonodavnih akata koji se usvajaju u Hrvatskom saboru kao nositelju zakonodavne vlasti. Prema Ustavu RH pravo na predlaganje zakona ima svaki zastupnik, klubovi zastupnika, radna tijela Hrvatskog sabora te Vlada.

Vlada Republike Hrvatske obavlja izvršnu vlast u skladu s Ustavom i zakonom. U obavljanju izvršne vlasti Vlada određuje, usmjerava i usklađuje provedbu politika i programa te u tu svrhu predlaže i donosi strategije, daje smjernice, donosi akte te poduzima druge mjere potrebne za uređenje odnosa iz područja svoje nadležnosti.
 
Akti Vlade Republike Hrvatske su:
  • poslovnik -  uređuje ustrojstvo i način rada i odlučivanje Vlade (154/2011, 121/2012, 7/2013, 61/2015, 99/2016, 57/2017, 87/2019, 88/2020);
  • uredbe  - Vlada ih donosi u skladu s Ustavom i zakonom. Pitanje koje se ne uređuju uredbom, rješavaju se odlukom, zaključkom ili rješenjem;
  • odluke -  uređuju pojedina pitanja iz nadležnosti Vlade ili određuju mjere, daje se suglasnost ili potvrđuju akti drugih tijela i pravnih osoba, te odlučuje o drugim pitanjima o kojima se ne donosi propis;
  • zaključak - utvrđuje stajališta Vlade u pitanjima provedbe utvrđene politike te određuju zadaće tijelima državne uprave;
  • rješenje - odlučuje se o imenovanjima i razrješenjima te o drugim pojedinačnim stvarima iz djelokruga Vlade.
 
Vlada predlaže Hrvatskom saboru zakone i druge akte i to kroz sljedeću redovitu proceduru:

1. Središnje tijelo državne uprave:
  • Definira problem
  • Definira ciljeve
  • Procjenjuje učinke propisa
  • Provodi savjetovanje sa zainteresiranom javnošću
  • Objavljuje izvješće o savjetovanju
  • Prikuplja mišljenja tijela državne uprave i Ureda za zakonodavstvo
  • Izrađuje nacrt/prijedlog

2. Stručna radna skupina:
  • razmatra nacrt/ prijedlog propisa
  • daje mišljenja i preporuke

3. Koordinacija Vlade
Radi davanja mišljenja, prijedloga i stručnih obrazloženja o pitanjima iz djelokruga Vlade, Vlada osniva svoja stalna radna tijela, a posebnim odlukama može osnivati i povremena radna tijela.

Stalna radna tijela Vlade jesu:
  • Koordinacija za društvene djelatnosti i ljudska prava;
  • Koordinacija za gospodarstvo;
  • Koordinacija za unutarnju i vanjsku politiku;
  • Komisija za odnose s vjerskim zajednicama;
  • Kadrovska komisija;
  • Administrativna komisija.

4. Uži kabinet Vlade
Uži kabinet čine predsjednik i potpredsjednici Vlade. Na sjednicu Užeg kabineta Vlade mogu se pozvati ministri i drugi članovi Vlade koje odredi predsjednik. Obično se na sjednicu Užeg kabineta pozivaju ministri iz onih resora iz čijeg djelokruga dolaze pitanja koja se raspravljaju na sjednici Užeg kabineta. Uži kabinet Vlade odlučuje o pitanjima iz njena djelokruga, posebno onima koja se odnose na vitalne interese Republike Hrvatske, na ugroženost neovisnosti i jedinstvenosti Republike Hrvatske te na elementarne nepogode. Sjednice Užeg kabineta nisu javne.
 
5. Sjednica Vlade
Vlada odlučuje natpolovičnom većinom glasova svih članova Vlade. Vlada odlučuje dvotrećinskom većinom svih članova Vlade kad nadležnim državnim tijelima predlaže:
  • promjenu Ustava Republike Hrvatske,
  • udruživanje ili razdruživanje s drugim državama,
  • promjenu granica Republike Hrvatske,
  • raspuštanje Hrvatskoga sabora,
  • raspisivanje državnog referenduma,
  • djelovanje oružanih snaga Republike Hrvatske van njenih granica.
 
 
Normativni okvir za provedbu savjetovanja sa zainteresiranom javnošću čine Zakon o pravu na pristup informacijama  i Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata.

Savjetovanje sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja propisa neizostavan je dio suvremenog demokratskog procesa upravljanja javnim politikama. Osim savjetovanja sa zainteresiranom javnošću, osnovni alati koji mogu poboljšati kvalitetu zakonodavstva su: 
 

Saborska procedura donošenja zakona

Postupak donošenja uvijek počinje prijedlogom akta koji predlagatelj dostavlja predsjedniku Sabora i koji mora sadržavati obrazloženje. Predsjednik Sabora zatim upućuje primljeni prijedlog zakona predsjednicima svih radnih tijela, zastupnicima i predsjedniku Vlade, kada Vlada nije predlagatelj.

Prilikom obrazlaganja nužnosti donošenja zakona, predlagatelj se može pozivati i na predstavke i prijedloge koje, u skladu s Ustavom Republike Hrvatske, imaju pravo podnositi građani Republike Hrvatske državnim i drugim javnim tijelima, a u svom sadržaju ukazuju na potrebu donošenja ili izmjene pojedinog zakona.

Na zahtjev predlagatelja Sabor može posebnim zaključkom odrediti da se u radnim tijelima provede prethodna rasprava o razlozima donošenja zakona i o osnovnim pitanjima koja treba urediti zakonom. Nakon prethodne rasprave održane na osnovi prikaza stanja u pojedinim područjima, te izloženih teza o mogućim normativnim rješenjima, sva stajališta, mišljenja i prijedlozi dostavljaju se predlagatelju koji ih je obvezan pri izradi prijedloga zakona uzeti u  obzir i posebno obrazložiti one koje nije mogao prihvatiti.

Prije rasprave o prijedlogu zakona na plenarnoj sjednici Sabora, predsjednik matičnog radnog tijela i Odbora za zakonodavstvo dužni su prijedlog zakona uvrstiti na dnevni red sjednice radnog tijela i provesti raspravu. Radna tijela izjašnjavaju se o svim elementima prijedloga zakona, a Odbor za zakonodavstvo posebno i o ustavnim osnovama zakona.

Rasprava o prijedlogu zakona provodi se u dva čitanja. Prvo čitanje zakona je prvi dio u postupku donošenja zakona koji se provodi na sjednici Sabora. Ono obuhvaća:
  • uvodno izlaganje predlagatelja,
  • opću raspravu o prijedlogu zakona,
  • raspravu o pojedinostima koja uključuje i raspravu o tekstu prijedloga zakona,
  • raspravu o stajalištima radnih tijela koja su razmatrala prijedlog,
  • kao i donošenje zaključka o potrebi donošenja zakona.
Konačni prijedlog zakona predlagatelj je dužan podnijeti u roku od šest mjeseci od dana prihvaćanja prijedloga zakona. U suprotnom, smatrat će se da je postupak donošenja zakona obustavljen.

Rasprava o konačnom prijedlogu smatra se drugim čitanjem zakona i ono obuhvaća:
  • raspravu o tekstu konačnog prijedloga zakona,
  • raspravu o stajalištima radnih tijela,
  • raspravu o podnesenim amandmanima,
  • odlučivanje o amandmanima
  • donošenje zakona.
U slučajevima kada je na tekst konačnog prijedloga zakona podnesen veći broj amandmana ili kada su amandmani takve naravi da bitno mijenjaju sadržaj konačnog prijedloga zakona, provodi se i treće čitanje.

Iznimno, zakon se može donijeti po hitnom postupku. Zakoni se po hitnom postupku donose kada to zahtijevaju interesi obrane i drugi osobito opravdani državni razlozi, odnosno kada je to nužno radi sprečavanja ili otklanjanja većih poremećaja u gospodarstvu.

Procedura donošenja akata razlikuje se ovisno o tome o kakvom je aktu riječ, pa se tako procedura razlikuje za donošenje organskih zakona, državnog proračuna, no sam zakonodavni proces uvijek završava objavom zakona u službenom glasilu Republike Hrvatske.
 
Pregled zakonodavnog procesa u Hrvatskom saboru:


Zakonodavni postupak na razini Europske unije

Prema Ugovoru iz Lisabona zakonodavne ovlasti u Europskoj uniji podijeljene su između:
  • Europske komisije,
  • Europskog parlamenta i
  • Europskog vijeća.

Institucije EU donose uredbe, direktive, odluke, preporuke i mišljenja. Uredba ima opću primjenu, obvezujuća je u cijelosti i neposredno se primjenjuje u svim državama članicama. Direktiva je obvezujuća, u pogledu rezultata koje treba postići, za svaku državu članicu kojoj je upućena, a odabir oblika i metoda postizanja tog rezultata prepušten je nacionalnim tijelima. Odluka je u cijelosti obvezujuća, osim odluke u kojoj je određeno kome je upućena i ona je obvezujuća samo za njih. Preporuke i mišljenja nemaju obvezujuću snagu.

Prema članku 289. Ugovora o funkcioniranju Europske unije razlikuju se:
 
  • Redovni zakonodavni postupak - većina EU zakonodavstva donosi se kroz ovaj oblik procedure koji se još naziva i „suodlučivanje“. Europska komisija dostavlja zakonodavni prijedlog Europskom parlamentu i Vijeću. Europski parlament može odobriti zakonodavni prijedlog, odbiti ga ili predložiti njegove izmjene. Vijeće nema zakonsku obvezu uzeti u obzir mišljenje Parlamenta, no u skladu sa sudskom praksom Suda ne smije donijeti odluku a da nije prethodno primilo mišljenje Parlamenta. Ako se ne može postići konsenzus oko dotične zakonodavne inicijative osniva se Odbor za mirenje koji je sastavljen od članova Vijeća ili njihovih predstavnika te jednakog broja predstavnika Europskog parlamenta, a u radu Odbora sudjeluje i Komisija.
 
  • Posebni zakonodavni postupak - koristi se u posebnim slučajevima predviđenim Ugovorima. U ovom postupku Europsko vijeće je zakonodavac dok je Parlament zadužen za proceduru  te konzultativnu ulogu. Lisabonski ugovor ne daje detaljan opis procedure posebnog zakonodavnog postupka već se procedure definiraju ad hoc temeljem Ugovora o Europskoj uniji i Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
 
Više o zakonodavnim procedurama na EU razini pogledajte na sljedećoj poveznici .

Zainteresirana javnost može se uključiti u zakonodavni proces na EU razini kroz postupak Javnih konzultacija sa zainteresiranom javnošću koja traje 12 tjedana pri čemu se komentari i prijedlozi dostavljaju Europskoj komisiji (prijava za sudjelovanje u Javnim konzultacijama).

Također, Lisabonskim ugovorom uveden je i instrument Europske građanske inicijative. Europska građanska inicijativa poziv je Europskoj komisiji da podnese zakonodavni prijedlog u područjima u kojima EU ima zakonodavnu nadležnost. Građansku inicijativu treba poduprijeti najmanje jedan milijun građana EU-a iz najmanje 7 od 28 država članica. U svakoj od tih 7 država članica potrebno je prikupiti barem najmanji broj potpisnika koji je prethodno definiran. Kako bi pokrenuli inicijativu, građani moraju osnovati „građanski odbor” sastavljen od najmanje 7 građana EU-a rezidenata najmanje 7 različitih država članica, a Europsku građansku inicijativu moguće je predložiti u svim područjima u kojima je Komisija ovlaštena podnijeti zakonodavni prijedlog, na primjer u području okoliša, poljoprivrede, prijevoza ili javnog zdravstva.
 

Europski poslovi kao unutarnji poslovi

Pravni okvir za upravljanje europskim poslovima u RH:

Priprema i koordinacija nacionalnih stajališta o EU poslovima: